Utnämningsmakten – ett viktigt verktyg för regeringen

Publicerad: 2022-11-07

Blogginlägg Utnämningsmakten är vid sidan av regelstyrning, anslagsstyrning och organisationsstyrning ett av de viktigaste instrumenten som regeringen har för att styra den svenska statsförvaltningen.

Inger Ehn Knobblock, utredare Fackförbundet STInger Ehn Knobblock, utredare Fackförbundet ST

Inger Ehn Knobblock

Utredare Fackförbundet ST

Enligt regeringsformens 12 kap. 5§ skall vid tillsättning av statlig tjänst avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Det gäller alla statliga tjänster oavsett om regeringen eller en myndighet tillsätter dem.

Men när generaldirektörer utses verkar det som om andra kriterier gäller. Vilka är faktiskt svårt att säga eftersom kunskapen om dessa eventuellt alternativa kriterier är mycket begränsad. Processerna är slutna och i princip får ingen utanför regeringen ta del av informationen. Det kan säkerligen vara en orsak till att många debattörer ifrågasätter om andra kriterier än förtjänst och skicklighet gällt.

Partibok avgörande

Tankesmedjan Timbro är kritisk till hur regeringen utsett generaldirektörer och menar att i förlängningen kan utnämningsmaktens praktik leda till ökad korruption. I en artikel argumenterar Timbros vd Benjamin Dousa för att statens tjänster ska tillfalla den bäst lämpade, oberoende av börd eller relation till de styrande. Men att det enligt deras undersökning inte gått till på detta sätt utan att sedan Socialdemokraterna bildade regering 2014 har varannan politisk utnämning gått till en socialdemokrat. Nästan 90 procent av utnämningarna har enligt samma studie gått till personer med bakgrund i Socialdemokraterna.

Att inte redovisa öppet hur generaldirektörer väljs ut kan bidra till misstankar att det inte är den mest lämpade kandidaten som fått jobbet. Slutna processer leder till flera olika typer av problem. Ett är principiellt bristen på transparens. System som inte kan genomlysas kan uppfattas som fel och kan påverka tilliten till systemet och därmed medborgarnas förtroende för staten och det demokratiska samhället.

Ett annat problem är idén om likabehandling. Den innebär att alla i princip borde ha samma möjlighet att kunna komma ifråga för de här tjänsterna oavsett bakgrund. Praktiskt innebär detta att möjliga kandidater inte skall behöva avbryta en professionell karriär i ett relativt tidigt stadium för att börja jobba partipolitiskt. Med dagens system finns det en uppenbar risk att många tror att rätt partibok är avgörande för att nå de allra högsta posterna i staten.

Förändring möjlig

Eftersom den svenska offentlighetsprincipen inte tillåter att man kombinerar ett öppet ansökningsförfarande med möjligheten att hemlighålla de sökandes ansökningar, skriftliga referenser med mera, måste den sökande alltså vara beredd på offentlighet.

Ett motargument mot ett öppet ansökningsförfarande brukar vara att personer på ledande befattningar inte skulle söka eftersom de inte vill att det ska bli allmänt känt. Det i sin tur skulle enligt förespråkarna mot öppenhet leda till att inte de mest lämpade sökte jobb som generaldirektör. En sådan slutsats kan ifrågasättas. Till exempel så har ju universitet och högskolor en annan procedur då rektor tillsätts och sällan påstås det att de sökande till dessa positioner inte tillhör de bästa.

De mer eller mindre regelbundna utfrågningar i riksdagens konstitutionsutskott till trots är det nästan aldrig något politiskt parti som lagt några förslag till förändringar av utnämningsprocessen. Så tidigare har det i realiteten rått politisk enighet. Det kanske är på väg att förändras eftersom regeringen och dess samarbetsparti flaggar för i Tidöavtalet att “regeringen kommer under mandatperioden pröva företrädare eller motsvarande från samarbetspartierna med exakt samma krav utifrån meriter som alla andra sökanden till poster under regeringens utnämningsmakt.”

Det finns bland kritikerna av denna slutenhet flera förslag på hur processen skulle kunna förbättras. Ett handlar om professionalism i tillsättningen och ett annat om öppnare ansökningsförfarande. Mer konkret skulle detta innebära vad gäller professionalism; en vanlig intervju med möjlighet för myndighetens ledningsgrupp att delta, med en i förväg bestämd kravprofil och en systematisk bedömning av kompetens. Med ett öppet ansökningsförfarande menas; att tjänsterna utlyses och att större transparens i bedömningskriterierna eftersträvas.

Nordisk öppenhet

Den svenska offentlighetsprincipen framhålls som en viktig allmän princip och som ett föredöme för andra. När det gäller utnämningar av generaldirektörer används den dock inte. I Norge och Finland, länder med ett liknande förvaltningssystem som det svenska, tillämpas ett öppnare förfarande. I Norge har man sedan 2001 utsträckt detta öppna ansökningsförfarande till att även gälla landshövdingeposterna.

Alla generaldirektörer i Norge och Finland tillsätts inte på samma sätt. Endast de som bedöms vara de mest viktiga myndighetscheferna tillsätts av statsråden, medan övriga tillsätts av tjänstemännen på departementet. Generellt sett verkar det dock inte vara något problem med ett öppet system, det vill säga att det skulle finnas brist på kvalificerade sökande. Argumentet om att ett öppet ansökningsförfarande innebär att man inte får de man vill ha är inget som överhuvudtaget diskuteras i vare sig Norge eller Finland.

Ansvarsutkrävande

Att tillsätta chefer och att utkräva ansvar är viktiga frågor för regeringen, vilket man också har ansvar för. Ingen ifrågasätter det. Att tillsätta chefer är en svår uppgift, oavsett om det sker inom privat eller offentlig sektor. Bara misstanken rörande vilka kriterier som gäller vid utnämningarna är faktiskt något som drabbar alla generaldirektörer. Ifrågasättandet gäller i första hand inte om politiker skall kunna inneha dessa tjänster eller inte. Frågan är om det i praktiken är möjligt att kombinera ett system där förtjänst och skicklighet ska vara styrande med att hålla tillsättningsprocessen mer eller mindre hemlig. Den nuvarande modellen är inte bra. Den skapar misstro. Ingen tjänar på att utnämningar av generaldirektörer ofta, om inte misstänkliggörs, så i alla fall väcker viss undran. Redan 2006 var Fackförbundet ST ute i denna fråga och krävde då på DN-debatt:

- Ett öppet ansökningsförfarande vid tillsättningen av de högsta chefstjänsterna i staten. Det skulle gynna både generaldirektörer och medborgare.

- Tydliga och offentliga kravprofiler vid sådana tillsättningar. Berörda riksdagsutskott bör ges möjlighet att granska grunden för kravprofilerna för de myndigheter som sorterar under respektive utskotts ansvarsområde. 

Det finns flera fördelar med att öka insynen i utnämningsprocesserna. Förutom att motverka misstänksamhet kan det också bli tydligare vem som ansvarar för vad. Därmed skulle en mer öppen rekryteringsprocess kunna bidra till att identifiera möjligheter till ansvarsutkrävande. Vad är det man säger? ”Caesars hustru får inte ens misstänkas”. Detsamma gäller väl proceduren att utse generaldirektörer. Det är ett sätt att värna det demokratiska samhället och motverka blotta misstanken om korruption.

Inger Ehn Knobblock, utredare Fackförbundet ST