I teorin är vårt politiska system lättöverskådligt och det finns en tydlig ansvarsfördelning mellan riksdag, regering och förvaltningen. Men denna mandatperiod som både präglats av politiskt kaos och en pandemi har gjort det ännu svårare att hänga med i hur vårt politiska system är uppbyggt och hänger ihop. Framför allt har coronapandemin blottat bristen på förståelse om relationen mellan politik och förvaltning. Detta är ett demokratiskt problem som försvårar medborgarnas möjligheter att utkräva ansvar samtidigt som bristen på förståelse möjliggör för beslutsfattare att slippa undan sitt eget ansvar.

Under coronapandemin har många myndigheter tagit ett stort ansvar men för medborgarna har det inte varit självklart vem som egentligen är huvudansvarig för besluten. Till exempel visar en SOM-undersökning från 2020 att allmänheten anser att myndigheterna har ett större ansvar för hanteringen av pandemin än regeringen. Kritiska debattörer har riktat udden mot expertmyndigheternas (och enskilda tjänstemän) inflytande över politiken under pandemin. De menar att politikerna frånsagt sig makten till förmån för experterna på myndigheterna. Denna bild har även delvis stärkts av politiker som använt myndigheternas expertis som anledning för att distansera politikens ansvar under pandemin. Till och med regionpolitiker beskriver brister i den lokala pandemihanteringen som ett resultat av expertmyndigheternas agerande.  

Den svenska ansvarsprincipen och förvaltningens komplexitet gör att det inte är enkelt att förstå hur beslut och styrning går till. Bristen på förståelse över ansvarskedjan är ett demokratiskt problem eftersom det försvårar medborgarnas möjligheter till ansvarsutkrävande. Det handlar om att kunna ställa den politiska ledningen till svars och utvärdera huruvida makten som medborgarna delegerat till de folkvalda förvaltats på ett bra sätt.  Men när folkvalda politiker beskrivs som passiva aktörer och experterna lyfts fram som de som verkligen styr, hur ska då medborgarna kunna utkräva ansvar? Experterna är ju trots allt anställda och inte folkvalda.  

Bilden av expertmyndigheternas överdrivna makt handlar bland annat om att det finns en felaktig bild om hur politisk styrning och beslutsfattande blir verklighet. Till skillnad från våra nordiska grannländer, Danmark och Norge, är den svenska förvaltningsmodellen långtgående decentraliserad vilket gör svenska myndigheter tämligen självständiga. Vi har även förbud mot ministerstyre, därför ser vi inte ministrar som på eget initiativ tar beslut eller statsministrar som pekar med hela handen.  

Regeringen styr och beslut tas av riskdagen. Men politiskt beslutsfattande har blivit alltmer komplext i takt med processer så som välfärdssamhällets utveckling, ändrade finansiella förutsättningar, EU-samarbete, och utvecklingen mot att fler samhällsproblem kräver sektoröverskridande lösningar och så vidare. Politiker har därför blivit alltmer beroende av specialister i form av enskilda tjänstemän på myndigheter eller av egna expertmyndigheter som bidrar med kunskap och fördjupning.  

Denna utveckling har bidragit till att politisk styrning har gått från detaljstyrning till mer övergripande mål- och utfallsstyrning. Styrningen sker oftast indirekt med en kombination av hårda styrmedel så som lagstiftning och resursfördelning i budgeten med mjuka styrmedel så som uppdragsbeskrivningar, instruktioner, ledning och så vidare. Den här politiken gör skillnad och det är här det finns skillnader mellan de olika politiska partierna.  

När det kommer till vilken utsträckning politiker måste lyssna på expertmyndigheterna verkar det finnas dubbla måttstockar. Den maktlöshet som beskrivits i förhållande till Folkhälsomyndigheten och andra myndigheter under coronapandemin verkar inte gälla vid andra tillfällen. Beslutsfattare följer snarare expertmyndigheterna när det passar den egna övertygelsen. 

Reformen av Arbetsförmedlingen är ett bra exempel där expertmyndigheten inom arbetsmarknad, det vill säga Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU), varit kritiska till reformen. De menar att det inte finns belägg för att omställningen till privata arbetsförmedlare kommer att effektivisera arbetsmarknaden. I stället lyfter de fram risken att långtidsarbetslösa får fel stöd och därmed hamnar ännu längre ifrån arbetsmarknaden. Trots kritiken från expertmyndigheten har regeringen fullföljt reformen som egentligen handlar om politisk kohandel mellan regeringen och Centerpartiet.  

Ett annat exempel är skattesänkningen av bensin och diesel som delar av riksdagens oppositionspartier lyckades få igenom under budgetomröstningen. Naturvårdsverket som är expertmyndighet inom området menar att en sänkning av bensin- och dieselskatten riskerar att försämra Sveriges möjligheter att nå sina klimatmål för 2030.  Enligt myndigheten är skatten den mest effektiva metoden att påverka utsläppsnivåerna. Trots denna kunskap kommer regeringen med stor sannolikhet att under våren lägga fram ett förslag som sänker skatten på drivmedel.  

Expertmyndigheter så som Folkhälsomyndigheten, IFAU och Naturvårdsverket har som uppdrag att utifrån vetenskapligt perspektiv bidra med expertis utifrån den senaste forskningen på sina respektive områden. Myndigheternas arbete bygger på de förutsättningar som de får av politiken.  

Politik handlar om prioriteringar och fördelning av värden, det vill säga vem får vad, när och hur. På samma sätt som arbetsmarknadens utformning eller skatten på drivmedel handlar om politiska prioriteringar, handlar även folkhälsa och pandemihantering om politiska prioriteringar. I slutändan är det fortfarande folkvalda politiker som fattar beslut kring mål, uppdrag, fördelningen av resurser som blir utgångspunkten och förutsättningar i myndigheters arbete. Detta är ett ansvar som de inte bör kunna gömma sig bakom experterna och som medborgarna bör ställa de folkvalda till svars för.  

Shervin Vahedi, utredare Fackförbundet ST

I teorin är vårt politiska system lättöverskådligt och det finns en tydlig ansvarsfördelning mellan riksdag, regering och förvaltningen. Men denna mandatperiod som både präglats av politiskt kaos och en pandemi har gjort det ännu svårare att hänga med i hur vårt politiska system är uppbyggt och hänger ihop. Framför allt har coronapandemin blottat bristen på förståelse om relationen mellan politik och förvaltning. Detta är ett demokratiskt problem som försvårar medborgarnas möjligheter att utkräva ansvar samtidigt som bristen på förståelse möjliggör för beslutsfattare att slippa undan sitt eget ansvar.

Under coronapandemin har många myndigheter tagit ett stort ansvar men för medborgarna har det inte varit självklart vem som egentligen är huvudansvarig för besluten. Till exempel visar en SOM-undersökning från 2020 att allmänheten anser att myndigheterna har ett större ansvar för hanteringen av pandemin än regeringen. Kritiska debattörer har riktat udden mot expertmyndigheternas (och enskilda tjänstemän) inflytande över politiken under pandemin. De menar att politikerna frånsagt sig makten till förmån för experterna på myndigheterna. Denna bild har även delvis stärkts av politiker som använt myndigheternas expertis som anledning för att distansera politikens ansvar under pandemin. Till och med regionpolitiker beskriver brister i den lokala pandemihanteringen som ett resultat av expertmyndigheternas agerande.  

Den svenska ansvarsprincipen och förvaltningens komplexitet gör att det inte är enkelt att förstå hur beslut och styrning går till. Bristen på förståelse över ansvarskedjan är ett demokratiskt problem eftersom det försvårar medborgarnas möjligheter till ansvarsutkrävande. Det handlar om att kunna ställa den politiska ledningen till svars och utvärdera huruvida makten som medborgarna delegerat till de folkvalda förvaltats på ett bra sätt.  Men när folkvalda politiker beskrivs som passiva aktörer och experterna lyfts fram som de som verkligen styr, hur ska då medborgarna kunna utkräva ansvar? Experterna är ju trots allt anställda och inte folkvalda.  

Bilden av expertmyndigheternas överdrivna makt handlar bland annat om att det finns en felaktig bild om hur politisk styrning och beslutsfattande blir verklighet. Till skillnad från våra nordiska grannländer, Danmark och Norge, är den svenska förvaltningsmodellen långtgående decentraliserad vilket gör svenska myndigheter tämligen självständiga. Vi har även förbud mot ministerstyre, därför ser vi inte ministrar som på eget initiativ tar beslut eller statsministrar som pekar med hela handen.  

Regeringen styr och beslut tas av riskdagen. Men politiskt beslutsfattande har blivit alltmer komplext i takt med processer så som välfärdssamhällets utveckling, ändrade finansiella förutsättningar, EU-samarbete, och utvecklingen mot att fler samhällsproblem kräver sektoröverskridande lösningar och så vidare. Politiker har därför blivit alltmer beroende av specialister i form av enskilda tjänstemän på myndigheter eller av egna expertmyndigheter som bidrar med kunskap och fördjupning.  

Denna utveckling har bidragit till att politisk styrning har gått från detaljstyrning till mer övergripande mål- och utfallsstyrning. Styrningen sker oftast indirekt med en kombination av hårda styrmedel så som lagstiftning och resursfördelning i budgeten med mjuka styrmedel så som uppdragsbeskrivningar, instruktioner, ledning och så vidare. Den här politiken gör skillnad och det är här det finns skillnader mellan de olika politiska partierna.  

När det kommer till vilken utsträckning politiker måste lyssna på expertmyndigheterna verkar det finnas dubbla måttstockar. Den maktlöshet som beskrivits i förhållande till Folkhälsomyndigheten och andra myndigheter under coronapandemin verkar inte gälla vid andra tillfällen. Beslutsfattare följer snarare expertmyndigheterna när det passar den egna övertygelsen. 

Reformen av Arbetsförmedlingen är ett bra exempel där expertmyndigheten inom arbetsmarknad, det vill säga Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU), varit kritiska till reformen. De menar att det inte finns belägg för att omställningen till privata arbetsförmedlare kommer att effektivisera arbetsmarknaden. I stället lyfter de fram risken att långtidsarbetslösa får fel stöd och därmed hamnar ännu längre ifrån arbetsmarknaden. Trots kritiken från expertmyndigheten har regeringen fullföljt reformen som egentligen handlar om politisk kohandel mellan regeringen och Centerpartiet.  

Ett annat exempel är skattesänkningen av bensin och diesel som delar av riksdagens oppositionspartier lyckades få igenom under budgetomröstningen. Naturvårdsverket som är expertmyndighet inom området menar att en sänkning av bensin- och dieselskatten riskerar att försämra Sveriges möjligheter att nå sina klimatmål för 2030.  Enligt myndigheten är skatten den mest effektiva metoden att påverka utsläppsnivåerna. Trots denna kunskap kommer regeringen med stor sannolikhet att under våren lägga fram ett förslag som sänker skatten på drivmedel.  

Expertmyndigheter så som Folkhälsomyndigheten, IFAU och Naturvårdsverket har som uppdrag att utifrån vetenskapligt perspektiv bidra med expertis utifrån den senaste forskningen på sina respektive områden. Myndigheternas arbete bygger på de förutsättningar som de får av politiken.  

Politik handlar om prioriteringar och fördelning av värden, det vill säga vem får vad, när och hur. På samma sätt som arbetsmarknadens utformning eller skatten på drivmedel handlar om politiska prioriteringar, handlar även folkhälsa och pandemihantering om politiska prioriteringar. I slutändan är det fortfarande folkvalda politiker som fattar beslut kring mål, uppdrag, fördelningen av resurser som blir utgångspunkten och förutsättningar i myndigheters arbete. Detta är ett ansvar som de inte bör kunna gömma sig bakom experterna och som medborgarna bör ställa de folkvalda till svars för.  

Shervin Vahedi, utredare Fackförbundet ST